1. Introducción. Caveat lector.

            El presente artículo aspira tan solo a ser un cuadro esquemático del recientemente aprobado Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (“PAMCC”), como plan de acción y respuesta al efecto invernadero.

Para ello, en los apartados 3 a 6 se analizarán los punto más sobresalientes -no todos- de las tres secciones del PAMCC. Caveat lector: el apartado 7 concluirá con tres propuestas de lege ferenda para impulsar exponencialmente la Securitización Sustentable^[1] en el marco del Plan Nacional de Vivienda, mediante el crédito hipotecario público y privado, en interacción estratégica con el mercado de capitales argentino.

1. El Efecto Invernadero y su impacto en la Economía

El clima de nuestro planeta ha cambiado muchas veces a lo largo de la historia, debido a cambios naturales que se han producido en el equilibrio entre la energía solar entrante y la energía reemitida por la Tierra hacia el espacio^[2].

Desde la Revolución Industrial se han multiplicado exponencialmente las actividades antrópicas vinculadas con la quema de combustibles fósiles, procesos industriales y generación de residuos urbanos. Esto, además, fue acompañado por la expansión de la agricultura, la ganadería y la deforestación, lo que ha producido (y sigue produciendo) cambios antropogénicos persistentes, que provocan el aumento de las concentraciones de los gases de efecto invernadero (“GEI”) en la atmósfera, incrementando así el llamado efecto invernadero y causando el cambio climático.

El efecto invernadero es un proceso natural, por el cual los gases que están presentes en la atmósfera “atrapan” la radiación que la Tierra emite al espacio. Esta emisión de la Tierra es producto del calentamiento de su superficie, por la incidencia de la radiación solar y el efecto invernadero hace que la temperatura media de la Tierra sea de alrededor de 33 °C más que si este proceso no ocurriera.

Aunque la superficie terrestre, los océanos y los hielos son calentados directamente por el Sol, no absorben toda la energía ya que parte de ésta es devuelta hacia la atmósfera como otro tipo de energía que, una vez en ella, es retenida momentáneamente por el vapor de agua, el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y otros gases, como los clorofluorocarbonos (CFC), los hidrofluorocarbonos (HFC), los perfluorocarbonos (PFC), el óxido nitroso (N2O) y el hexafluoruro de azufre (SF6), entre los más importantes.

Los gases que tienen esta propiedad de “retención”, se denominan gases de efecto invernadero (GEI). El vapor de agua presente en la atmósfera también realiza una contribución importante al efecto invernadero, pero no se contempla de la misma manera debido a que su concentración no varía producto de las actividades antrópicas.

El Potencial de Calentamiento Global (“PCG”) es una medida de la capacidad de retención del calor en la atmósfera que tienen los diferentes GEI, ya que no todos los gases absorben la radiación infrarroja de la misma manera, ni todos tienen igual vida media en la atmósfera. El gas utilizado como referencia para medir otros GEI es el CO2, por lo que su potencial de calentamiento global es igual a 1. Cuanto más alto sea el PCG que produce un gas, mayor será su capacidad de retención del calor en la atmósfera.

Pues bien, para hacer frente a los impactos que ya genera y generará el cambio climático, es necesario tomar urgentemente medidas de adaptación y de mitigación del cambio climático de manera transversal a todos los sectores.

La importancia estratégica de rápidamente cambiar el mindset y reformular las políticas públicas para volverlas resilientes allí donde sea posible, viene dada por las cuantiosas pérdidas económicas que los efectos climáticos adversos ya producen en la economía de un país.

Tómese por ejemplo el caso de Estados Unidos, que en el año 2017 sufrió pérdidas económicas vinculadas al clima equivalentes al 2% de su PBI, según una investigación del Nobel de Economía Joseph Stiglitz^[3]. Sin ir más lejos, la grave sequía de 2018 – la pero en 44 años- que sufrió nuestro país afectó severamente las cosechas de soja y maíz, reduciendo la producción un 33% y un 15%, respectivamente, y produciendo una contracción del PIB total desestacionalizado de entre 0,6% y 2,8%^[4],

1.  El Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (PAMCC)

En esa realidad es que se inserta el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (“PAMCC”) como importante instrumento de naturaleza programática y operativa, que procura planificar acciones para adaptarse al cambio climático y mitigarlo, honrando el compromiso asumido por la República Argentina en su Contribución Determinada a Nivel Nacional (“NDC”), asumido en la COP22^[5].

En efecto, el PAMCC responde a lo previsto en el Art. 7 de la Ley Nº 27.520 publicada en el B.O. del 20/12/2019 y al Art. 4 del Decreto 891/2016, por el cual se creó el Gabinete Nacional de Cambio Climático (“GNCC”), y fue elaborado por la Dirección Nacional de Cambio Climático (“DNCC”) dependiente de la Secretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable de la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (“SAyDS”).

El PAMCC está enfocado principalmente en dos ejes de acción: (1) adaptación: propone ajustes en sistemas naturales y humanos en respuesta a estímulos climáticos actuales o proyectados, moderando el daño o aprovechando aquellas oportunidades que pudieran surgir; y (2) mitigación: son medidas y acciones que tienen por objetivo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) o aumentar sus sumideros, a lo que se suman ciertos planes sectoriales. El instrumento se divide en tres secciones:

• Sección 1: Temas transversales: introduce conceptos de gobernanza climática, relata los antecedentes del marco legal internacional y nacional, e incluye información sobre la NDC y las circunstancias nacionales relevantes en materia de cambio climático.

• Sección 2: Adaptación: siguiendo esencialmente las Directrices para el proceso del plan nacional de adaptación^[6] de Naciones Unidas, está sección resume las medidas de adaptación contenidas en los siete planes sectoriales que conforman el Plan Nacional de Adaptación (PNA)^[7]. Incluye un diagnóstico preliminar de vulnerabilidad e impactos del cambio climático en la Argentina, se resumen los principales cambios observados y proyectados en el clima para nuestro país, así como los impactos del cambio climático para los distintos sectores y regiones. El PNA incluye metas y medidas de adaptación, y desarrolla la estrategia general del PNA, y finalmente propone un proceso de monitoreo y evaluación del PNA, que contribuirá a una actualización y mejora continua del mismo.

• Sección 3: Mitigación: en primer término, contiene los lineamientos generales a considerar en materia de mitigación del cambio climático y provee un marco de acción para delinear escenarios y medidas de mitigación. Se analiza la información disponible sobre la matriz de emisiones y circunstancias nacionales de la Argentina, y se presenta información sobre el sistema nacional de inventario de emisiones y absorciones de GEI. En segundo término, se presentan las metas y medidas del Plan Nacional de Mitigación (PNM), su metodología de desarrollo, su alcance, su visión, su estructura y un resumen de los planes sectoriales, así como los mecanismos para el desarrollo de indicadores para monitoreo continuo de la implementación de los planes sectoriales y el seguimiento del cumplimiento de la Contribución Nacional.

Debe resaltarse que las secciones de mitigación y adaptación al cambio climático resumen el trabajo sobre los planes sectoriales para Bosques, Transporte, Energía, Agroindustria, Industria, Salud e Infraestructura y Territorio (Capítulo Vivienda), que fueron consensuados con los ministerios y secretarías que componen el GNCC, el Consejo Federal de Medio Ambiente (“COFEMA”), actores representativos de los sectores académico, organizaciones no gubernamentales, cámaras, empresas, el sector de los trabajadores, y participantes de las Mesas Ampliadas del GNCC.

1. Ejes Transversales del PAMCC

1. Antecedentes internacionales

Nuestro país ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (“CMNUCC”) a través de la Ley N° 24.295, asumiendo los compromisos de informar todo lo relevante para el logro de los objetivos de la CMNUCC, en particular, sobre los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero (“INGEI”) y programas nacionales que contengan medidas para mitigar el cambio climático y facilitar la adecuada adaptación.

En 2001, Argentina ratificó el Protocolo de Kioto mediante la Ley Nº 25.438. La CMNUCC constituye el marco multilateral de implementación de los esfuerzos internacionales para enfrentar los desafíos del cambio climático y sus miembros  se reúnen anualmente en el marco de la Conferencia de las Partes (“COP”, por sus siglas en inglés), donde discuten y acuerdan compromisos en materia de cambio climático ante la comunidad internacional.

Los países en desarrollo deben presentar cada dos años un Informe Bienal de Actualización (“IBA”), con información actualizada sobre las circunstancias nacionales del país y arreglos institucionales para la preparación de los inventarios nacionales de GEI; las necesidades y apoyo recibido en materia de financiación, tecnología y fomento de la capacidad; y la información sobre las medidas de mitigación y su respectiva metodología de monitoreo, reporte y verificación.

En cumplimiento de los compromisos asumidos, Argentina ha presentado el tercer IBA con el inventario de emisiones de GEI del año 2016 con la serie histórica 1990-2016, y depositó el Nivel de Referencia de Emisiones Forestales (“NREF”), un  documento que sintetiza los esfuerzos que el país realiza para evaluar la reducción de GEI provenientes de la deforestación y la degradación forestal.

Finalmente, debe señalarse que en 2016 entró en vigencia el Acuerdo de París, ratificado por Ley Nº 27.270, en el cual se define un esquema de gobernanza y monitoreo global para lograr una reducción drástica de las emisiones de los GEI durante las próximas décadas.

El Acuerdo de París establece que todos los países parte deben presentar y actualizar periódicamente sus NDC. Argentina presentó su Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional, que oficia como su NDC desde la ratificación del Acuerdo de París.

La meta absoluta establecida en la NDC es “no exceder la emisión neta de 483 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (MtCO2eq) en el año 2030”, y su cumplimiento implica la implementación de una serie de medidas de mitigación a lo largo de la economía, focalizando en los sectores de energía, agricultura, bosques, transporte, industria y residuos.

1. Cambio Climático y los Objetivos de Desarrollo Sostenible

El ODS 13 de Acción por el Clima invita a “adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”. Además, en el desarrollo de medidas para implementar la NDC, se espera contribuir al cumplimiento de otros doce ODS, vinculados a la acción climática (educación, diseño de ciudades, producción y consumo sustentable, generación de energía no contaminante, entre otros).

El ODS 13 tiene tres metas principales: (1) fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos relacionados con el clima y los desastres naturales en todos los países: en respuesta a esta meta, se ha eleborado el PNA que se analizará seguidamente y que apunta a evaluar y reducir la vulnerabilidad frente a los efectos adversos del cambio climático, integrando la adaptación al cambio climático en las estrategias de desarrollo integral y resiliente del país; (2) incorporar medidas relativas al cambio climático en las políticas, estrategias y planes nacionales, lo que ha motivado una serie de medidas relacionadas con los planes sectoriales^[8]; y (3) mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e institucional respecto de la mitigación del cambio climático, la adaptación a él, la reducción de sus efectos y la alerta temprana.

1. Monitoreo y evaluación del PAMCC

Lo que no se puede medir, no se puede gestionar. En este sentido, las métricas de performance del PNM y del PNA se encuentran en su fase inicial de desarrollo, sobresaliendo las métricas ya desarrolladas en el marco del PNM con relación al sector de la Energía^[9], responsable de la emisión del 52,5% de los GEI a nivel nacional y que será analizado en mayor profundidad más abajo.

1. Cambio Climático y Tecnologías disruptivas

Se ha analizado en otra oportunidad las grandes posibilidades que la tecnología aportará en la lucha contra el Cambio Climático^[10], lo que también es resaltado en el PAMCC al afirmar la imperiosa necesidad de reducir en un 45% las emisiones globales para 2030 con respecto a los niveles de 2010, para que tiendan a cero hacia mediados de siglo (2050)^[11]. Por su parte, para que el calentamiento global no exceda el límite de 2 °C, se calcula que las emisiones de CO2 tienen que reducirse aproximadamente en un 25% al 2030 y ser iguales a cero en torno al año 2070.

A tales fines, se deben financiar importantes desarrollos tecnológicos para poder alcanzar una gran electrificación de consumos, la descarbonización de la matriz eléctrica y del transporte, medidas de eficiencia energética, desplazamiento de combustibles líquidos por gas natural, el uso de biocombustibles y tecnologías de captura, utilización y almacenamiento de dióxido de carbono.

1. Estrategia Baja en Carbono a Largo Plazo (“LTS”)

El PAMCC prevé el desarrollo de una estrategia baja en carbono a largo plazo, para lo cual se están desarrollando proyecciones y escenarios para los sectores de la energía,  agricultura, ganadería, silvicultura y otros usos de la tierra, que guiarán los procesos de toma de decisiones y permitirán visualizar cómo se abordarán las necesidades de adaptación, según las potenciales trayectorias de las emisiones futuras.

Para alcanzar la carbono-neutralidad, la República Argentina requerirá canalizar inversiones hacia la expansión de la red eléctrica, mayor interconexión con otros países vecinos, e invertir fuertemente en investigación y desarrollo en tecnologías de bajo carbono, captura y almacenamiento de carbono.

1. Adaptación al Cambio Climático: Riesgo, Exposición y Vulnerabilidad

Señala el PAMCC que hacer frente a los desafíos del cambio climático requiere comprender las amenazas^[12], identificar las comunidades y los sectores más vulnerables, conocer los impactos sobre los territorios, sus ecosistemas y economías, moderar los daños potenciales, y en algunos casos, transformar los cambios que este fenómeno implica en oportunidades.

La CMUNCC dispone la formulación e implementación de Planes Nacionales de Adaptación, como una forma de facilitar la planificación de la adaptación en los países en desarrollo. Se trata de un instrumento útil para evaluar las vulnerabilidades, incorporar los riesgos del cambio climático y abordar la adaptación.

En cumplimiento de tal compromiso, Argentina ha elaborado un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNA), un instrumento que apunta a establecer las líneas estratégicas para el proceso de adaptación al cambio climático, a través de la generación de herramientas para priorizar medidas y acciones, y para orientar la planificación sectorial, territorial y social teniendo en cuenta los factores determinantes y proyecciones climáticas, con miras a reducir el riesgo climático.

Su principal objetivo es servir como instrumento para la coordinación y coherencia de las acciones de adaptación de los diferentes sectores y niveles territoriales, considerando que la adaptación puede llevarse a cabo a nivel de un sector específico, con un abordaje multisectorial, a nivel nacional, subnacional, regional o local y con temas transversales, tales como género.

Para facilitar la adaptación al Cambio Climático, el PNA implica iniciar un proceso sistemático de generación de información que permita comprender los escenarios futuros e identificar vulnerabilidades, riesgos e impactos, así como medidas de adaptación, su evaluación integral, priorización e implementación, y su seguimiento y la evaluación de su impacto.

Así, el riesgo antecede al desastre y el nivel de riesgo nunca podrá ser cero, ya que la amenaza está presente por la relación que posee con los fenómenos climáticos. La adaptación al cambio climático propone disminuir el riesgo trabajando sobre la exposición y la vulnerabilidad al riesgo, mediante la gestión integral del riesgo. Asimismo, luego que se reduzca el riesgo al límite mínimo aceptable por la comunidad o entidad, hay otro tipo de medidas a tomar para convivir con él. Aparecen entonces términos como socialización o transferencia del riesgo, por ejemplo, fondos de emergencia, seguros, entre otros, y los sistemas de alerta temprana que dan mensajes para que la población esté informada y pueda prepararse y reducir su vulnerabilidad o exposición ante la posible manifestación del riesgo.

Resaltan en el PNA las siguientes dimensiones:

1. Necesidades nacionales:

Las principales necesidades identificadas en materia de adaptación a nivel nacional son las siguientes:

1. En el área de investigación y desarrollo: (i) ampliación de las redes de monitoreo, fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana y los servicios climáticos para la salud, seguridad alimentaria, el agua, la energía y la reducción de riesgos de desastres; (ii) impulso a proyectos investigación y desarrollo (I+D) y de tecnologías como así también de buenas prácticas productivas; (iii) mapeo de vulnerabilidades y riesgos climáticos como herramienta de diagnóstico del estado de situación y apoyo a la gestión de la adaptación al cambio climático; y (iv) cuantificación económica de los impactos del cambio climático y la implementación de medidas de adaptación.
2. En el área de fortalecimiento institucional: (i) creación de capacidades en recursos humanos y mejora en la coordinación interinstitucional para la planificación y gestión; (iii) creación de equipos multidisciplinarios de apoyo a las diversas iniciativas en marcha o planificadas, con el objetivo de fortalecer los procesos de ordenamiento territorial.

• En materia de reducción de la vulnerabilidad: (i) utilización de instrumentos financieros de transferencias de riesgos de mercado y de producción para el sector agropecuario; (ii) desarrollo de obras estructurales y no estructurales de prevención frente a inundaciones, sequías y olas de calor; y (iii) fortalecimiento de iniciativas que apoyen los procesos de recuperación y rehabilitación de tierras, incluyendo la adaptación basada en ecosistemas.

1. En materia de concientización y educación: (i) generación de conciencia ciudadana y avance en la estrategia de comunicación (canales de difusión, calidad de los mensajes, adaptación a nuevas tecnologías).

1. b) Vulnerabilidad e impacto del Cambio Climático

La DNCC ha desarrollado el Sistema de Mapas de Riesgo del Cambio Climático (“SIMARCC”), una herramienta interactiva que permite identificar los riesgos derivados del cambio climático para apoyar la formulación de políticas y la toma de decisiones^[13].

Estos mapas muestran las proyecciones de cambio climático en la Argentina para dos horizontes temporales (futuro cercano y futuro lejano) y para dos escenarios de futuras concentraciones de GEI (emisiones medias y emisiones altas), focalizándose en el análisis del impacto en los sectores de agricultura y ganaderia^[14], energía^[15], turismo, salud, empleo, recursos hídricos superficiales, y transporte e infraestructura.

De acuerdo a estas proyecciones, la plataforma muestra los cambios esperados en variables climáticas relacionadas con la temperatura y precipitación como, por ejemplo, aumentos en la temperatura media y máxima, aumento en el número de noches tropicales, disminución en el número de días con heladas, cambios en la precipitación anual.

Cuando las tendencias climáticas futuras se cruzan con diferentes variables de vulnerabilidad social, el mapa de riesgos resultante permite identificar a nivel de departamento, dónde se encuentran las zonas y poblaciones más vulnerables a las amenazas del cambio climático. En etapas posteriores, el SIMARCC se ha enriquecido con nuevas capas de información que permiten identificar riesgos climáticos en temas tales como producción agropecuaria, vialidad y ferrocarriles, salud, áreas protegidas y glaciares.

La utilidad de esta plataforma es que permite incorporar las proyecciones de cambio climático en los procesos de planificación y toma de decisiones, orientando la formulación de estrategias sectoriales, procesos de inversión, y el desarrollo de medidas para prepararnos ante los efectos del cambio climático.

El diseño y la implementación de políticas y medidas de adaptación al cambio climático requiere tener información de calidad sobre las proyecciones climáticas de una manera que sea fácil de acceder, procesar y usar. Con esta plataforma, los datos son fáciles de interpretar y comprender a través de mapas; y la base de datos está disponible como geo-servicios que se pueden descargar y utilizar para diferentes propósitos.

1. c) Medidas sectoriales de adaptación

La meta 2030 del PNA es lograr que todos los ministerios nacionales, todas las provincias, y los municipios más vulnerables, consideren la adaptación al cambio climático en la planificación y hayan tomado medidas para evaluar el riesgo del cambio climático y la reducción de la vulnerabilidad y exposición al cambio climático.

A ta fin, el PNA se constituye como el instrumento articulador de la política argentina de adaptación al cambio climático, que contempla todas las acciones desarrolladas en el territorio nacional, articulando con las provincias y municipios a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), priorizando sectores, comunidades y ecosistemas más vulnerables a los impactos del cambio climático, y teniendo en cuenta tanto los eventos climáticos extremos como los procesos de evolución lenta como consecuencia del cambio climático.

El PNA también propone desarrollar medidas sectoriales de adaptación, para los siguientes sectores, fijando objetivos de adaptación para cada sector en función de su caracterización y sus principales vulnerabilidades frente al cambio climático.

1. Plan de Acción Nacional de Agro y Cambio Climático^[16]: tiene por objetivo disminuir la sensibilidad y la exposición del sector agroindustrial al cambio y a la variabilidad climática, y aumentar la capacidad adaptativa de las cadenas productivas y sus comunidades rurales asociadas.

Del total exportado en 2018, que ascendió a 61.559 millones de USD, lo producido por la actividad agropecuaria y sus derivados ascendió a 36.170 millones de USD,  es decir que la agroindustria generó el 61% de las exportaciones totales de bienes^[17]. Ahora bien, este sector se apoya en actividades altamente dependientes de las condiciones climáticas y altamente expuestas a sus impactos, con lo que la falta de adaptación tiene y tendrá costos económicos y sociales de gran magnitud para la Argentina. Por ello, se proponen diez medidas de adaptación en cuatro ejes de intervención^[18].

1. Plan de Acción Nacional de Industria y Cambio Climático^[19]: incluye a los sectores de producción, trabajo y turismo, con especial foco en éste último, que representa el 5,4% del empleo total de la Argentina, siendo la principal actividad económica en algunas zonas y empleando a más del 50% de la población activa^[20], además de reportar ingresos en 2018 a nivel país por fueron $AR 340.881 millones.

El objetivo de adaptación es aumentar la resiliencia de las actividades productivas, el empleo y el turismo argentino frente a los impactos derivados del cambio climático, y para ello se proponen distintas medidas para el sector de producción y trabajo, y para el sector turismo^[21].

1. Plan de Acción Nacional de Salud y Cambio Climático^[22]: el sistema de salud argentino está compuesto por tres subsistemas: el público, con una cobertura a nivel nacional del 37,9% de la población; el de obras sociales con el 46,4%; y el privado, con el 15,7%.

Las provincias tienen autonomía para administrar sus servicios de salud, de modo tal que el subsistema público cuenta con establecimientos de dependencia municipal, provincial y nacional, por lo que se insta a las provincias a que desarrollen sus Planes Provinciales de Adaptación de Salud al Cambio Climático. El objetivo al 2030 es contribuir a reducir los riesgos para la salud relacionados con el clima a través de la implementación de medidas de promoción y protección de la salud, fortalecer la capacidad del sector salud para afrontar los desafíos del cambio climático y asegurar el funcionamiento adecuado de los servicios de salud durante emergencias y desastres climáticos, y dimensionar las emisiones de gases de efecto invernadero provenientes del sector salud y definir acciones tendientes a su reducción.

1. Plan de Acción Nacional de Transporte y Cambio Climático^[23]: El sector transporte aporta aproximadamente el 4,4% del total nacional de valor agregado bruto de la economía a precios básicos por rama de actividad económica y medio millón de puestos de trabajo.

El sector involucra una gran red interconectada que se puede clasificar en red vial, red ferroviaria, red fluvio-marítima y red aérea: (i) la red vial constituye el principal soporte territorial de transporte del país, concentrándose en la misma más del 94% de los desplazamientos, existiendo 441.425 km de caminos rurales; (ii) la red ferroviaria se subdivide en red de pasajeros en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), zona de la Argentina con la mayor concentración de población urbana, red de pasajeros de larga distancia y servicios regionales, y la red de cargas que se compone de seis líneas de servicios operadas por cuatro empresas; (iii) la red aérea argentina posee 35 aeropuertos a lo largo del territorio, de los cuales algunos son de cabotaje y otros también poseen vuelos internacionales; y (iiv) la red fluvio-marítimo, existiendo varios puertos a lo largo de su costa atlántica y de los ríos Uruguay, Paraná y Paraguay^[24].

En esta primera etapa, las medidas de adaptación se concentran en los caminos rurales^[25].

1. Plan de Acción Nacional de Energía y Cambio Climático^[26]: El cambio climático puede afectar la generación de energía, dañar la infraestructura de distribución y transporte de la misma, y/o aumentar la demanda de energía, causando inconvenientes que podrían llegar a desestabilizar el sistema. Todos los riesgos han sido mapeados^[27], y se encuentran en desarrollo las medidas de adaptación en lo referido a generación de energía eléctrica, transporte y distribución de energía eléctrica, y demanda de energía eléctrica.

1. Biodiversidad  y Cambio Climático: Argentina ha suscripto compromisos en las tres convenciones de Río: Convención Marco de Naciones Unidas frente al Cambio Climático (CMNUCC), y su Acuerdo de París; ante el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y las Metas de Biodiversidad de Aichi; y ante la Convención de Lucha contra la Desertificación y la Sequía.

Se proponen distintas acciones en materia de adaptación y biodiversidad^[28], mientras se ve definiendo, de manera participativa, un Plan de Acción Nacional en Biodiversidad y Cambio Climático.

1. d) Gestión del riesgo de desastres: SINAGIR, PNRRD y SINAME

Las políticas para la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático coinciden en el objetivo de aumentar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad de las comunidades y sistemas, por lo que son complementarias, y existen sinergias importantes al abordarlas en forma integral y coordinada^[29].

Así, el objetivo es integrar los conceptos de la gestión integral del riesgo y de adaptación al cambio climático en las políticas de desarrollo, destacando la naturaleza transversal de las acciones requeridas.

En Argentina, la gestión integral de riesgo de desastres es llevada adelante por el Ministerio de Seguridad de la Nación mediante el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo (“SINAGIR”), creado en octubre de 2016 tras la sanción de la Ley 27.287 y sus respectivos decretos reglamentarios 39/2017 y 383/2017, respectivamente. Está integrado por el Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil, el Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y la Secretaría Ejecutiva.

Desde la creación del SINAGIR y la normativa que lo regula, se consideró la necesidad de desarrollar un plan nacional para la reducción del riesgo de desastres alineado con las prioridades y metas del Marco de Sendai, partiendo de la necesidad de generar estrategias nacionales que integren las políticas, los planes, programas, acciones y presupuestos desde todos los sectores del gobierno y en todos los niveles con un renovado sentido de urgencia en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza.

A tal fin, la Secretaría de Protección Civil, en su carácter de secretaría ejecutiva del SINAGIR, presentó al Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil un Plan Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (“PNRRD”) de carácter plurianual con metas y objetivos actualizables periódicamente que regirán la política pública en materia de gestión de riesgos del país.

En línea con lo anterior, en 2019, se presentó el Sistema Nacional de Alerta y Monitoreo de Emergencias (“SINAME”), que nuclea la conectividad con las provincias y municipios y, a su vez, focaliza toda la información geo-referenciada con ayuda de las nuevas tecnologías. Este sistema de monitoreo, permite generar alertas tempranas en relación al riesgo que se presente y permite activar protocolos de gestión de riesgo asociados a la emergencia identificada.

Lo expuesto demuestra esfuerzos sinérgicos, en el que las áreas competentes trabajan en forma articulada para promover una correcta gestión de los riesgos en el nivel nacional y sub-nacional en miras a construir un país más preparado y con comunidades más resilientes en el contexto del cambio climático.

1. e) Adaptación basada en Ecosistemas, Adaptación basada en Comunidades y Adaptación basada en Sistemas Resilientes

El PNA promueve, naturalmente, el rol de los ecosistemas para promover la resiliencia y adaptación al cambio climático, toda vez que son amortiguadores naturales, eficientes y sostenibles. Se trata de utilizar la biodiversidad y los servicios ecosistémicos como parte de una estrategia de adaptación al cambio climático, reduciendo su vulnerabilidad y aumentando su resiliencia, impulsando su gestión sostenible, conservación y en su caso, restauración.

Por otro lado, el PNA promueve también la Adaptación basada en Comunidades, impulsando la participación activa de los actores locales en el desarrollo comunitario, haciendo foco en las características específicas de cada localidad para adaptarse al cambio climático.

Por último, el PNA promueve también considerar las condiciones climáticas futuras a la hora de proyectar obras de infraestructura, de modo tal que se incluyan aspectos de diseño, dimensionamiento, materiales, tecnologías, etc. que promuevan la resiliencia de la obra frente a la variabilidad climática y cambio climático. La localización y determinados aspectos en la definición ejecutiva de los proyectos (elección de materiales, cálculo de obras de drenaje, requerimientos de operación y mantenimiento) de infraestructura dependen de parámetros meteorológicos y de la evolución de su posible incidencia sobre el territorio^[30].

1. f) Financiamiento Climático

La adaptación al cambio climático requiere estructurar y coordinar grandes montos de inversión pública y privada.

A pesar de la urgencia en la materia, lo cierto es que durante 2018, las finanzas sustentables captaron inversiones por 167,2 billones de dólares, representando el 2% del total de fondos captados a través de bonos, una cifra que impresiona pero que es aún insuficiente y  marginal^[31]. En efecto, en todo el PAMCC la palabra financiamiento es utilizada 23 veces, y financiamiento climático sólo 7 veces en un documento de 152 páginas.

En este sentido, se considera esencial promover las inversiones sustentables apalancadas en Tecnologías Disruptivas^[32],  por cuanto la tecnología puede permitir evitar evitar el green washing del producto de inversión colectiva, y, por otro, garantizar al inversor que el financiamiento fue efectivamente utilizado para financiar proyectos con reales beneficios ambientales.

Actualmente, esta medición de impacto de las inversiones verdes depende de terceros que auditan el ciclo de vida de los activos verdes, lo que implica cuantiosos costos de estructura y operación que pueden representar una barrera a la entrada al mercado para emisores pequeños y medianos. En fin, intermediarios éstos que pueden ser disruptados, en tanto y en cuanto el valor aportado por la combinación de Tecnología e Inversión Sustentable encuentre una ecuación costo-efectiva de rentabilidad-riesgo.

Pues bien, sin duda alguna la tecnología Blockchain está llamada a jugar un papel central, en combinación con otras tecnologías: Internet of Things (IoT) y la Inteligencia Artificial (AI), mix tecnológico que permitirá emitir reportes automáticos que aumentan la trazabilidad de los fondos recaudados con bonos verdes, informando en tiempo real el impacto generado por el proyecto a través de distintas métricas.

Sumado a estos beneficios para el inversor, la emisión de bonos en blockchain elimina intermediarios, y permite reducir aproximadamente 10 veces el costo de emisión y estructuración de bonos verdes, lo que permite que más emisores y proyectos más pequeños accedan a un financiamiento masivo y global.

En efecto, por un lado la utilización de blockchain permite digitalizar la confianza usando algoritmos matemáticos y criptografía para validar transacciones, reduciendo costos de intermediarios y disminuyendo el tamaño de los tickets de inversión, lo que posibilita ampliar la base de inversores

Por otro lado, al combinarse con IoT y AI, Blockchain permite capturar datos a través de sensores instalados en un activo verde, y exponerlos a los inversores en tiempo real a través de su billetera digital, como un nuevo modo de “Prueba de Impacto” de la inversión verde. A no dudarlo, la utilización de Blockchain en la emisión de bonos verdes puede acelerar las inversiones en adaptación y también en mitigación climática.

Debe resaltarse que la CMNUCC creó un Fondo Verde para el Clima, que financia acciones de adaptación y mitigación a nivel global. En 2018, el Fondo Verde para el Clima financió 23 proyectos por un valor de 1.093 Millones de Dólares, totalizando 76 proyectos por un valor de U$D 3.730. De este total, el Fondo Verde para el Clima ha destinado 103 Millones de Dólares para promover instrumentos de riego y financiamiento de energía renovables en Argentina^[33] junto con fondos provistos por el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE)^[34].

Vinculado con el Financiamiento Climático, el PNA finalmente propone desarrollar capacitaciones sobre Finanzas Sustentables en las Provincias y para el Sector Privado^[35].

1. g) Medidas territoriales de adaptación, monitoreo y próximos pasos

El PAMCC describe una serie de acciones de adaptación a nivel regional (NOA, Centro, Patagonia, Cuyo y NEA) en función de los riesgos relevados^[36], y describe cómo será el proceso de monitoreo y seguimiento de las distintas medidas de adaptación a implementarse, con el fin de evaluar el grado de avance de las medidas y acciones, la efectividad del proceso de adaptación, proporcionar información apropiada para la toma de decisiones -mejorando así la gobernanza-, y robustecer la información sobre nuevas o mayores necesidades de adaptación e identificar puntos de mejora^[37].

Finalmente, el PNA propone una serie de próximos pasos con el fin de (i) reducir la vulnerabilidad a efectos adversos del cambio climático, a través de instrumentos para aumentar la capacidad adaptativa y resiliencia de los sistemas naturales, sociales, productivos y de infraestructura, incluyendo la gestión integral de riesgos, adaptación basada en ecosistemas y adaptación basada en comunidades; (ii) establecer un proceso nacional para coordinar la planificación y la implementación de la adaptación en todas las escalas pertinentes y con una perspectiva a medio y largo plazo; (iii) identificar las brechas de capacidad y fortalecer las capacidades para la planificación y la implementación de la adaptación y para integrar la adaptación al cambio climático en los procesos de planificación del desarrollo nacional, provincial y municipal; (iv) apoyar la preparación de planes de adaptación sectoriales y su integración en una Estrategia Nacional de Cambio Climático para su validación por el Gabinete Nacional de Cambio Climático; (v) apoyar la preparación de planes de adaptación provinciales y municipales; (vi) establecer un sistema de monitoreo y evaluación de las necesidades y medidas de adaptación, en el marco de la labor del Gabinete Nacional de Cambio Climático y del Consejo Federal de Medio Ambiente, con una metodología para el aprendizaje continuo; (vii) diseñar una estrategia de difusión y sensibilización sobre los impactos del cambio climático y la adaptación, centrada en las poblaciones más vulnerables, y mejorar los servicios de información sobre el clima; y (viii) apoyar la colaboración intersectorial e interjurisdiccional, en el marco del Gabinete Nacional de Cambio Climático, el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo (SINAGIR) y la colaboración con la sociedad civil y los gobiernos locales.

1. Mitigación: claves del Plan Nacional de Mitigación del Cambio Climático

La tercera sección del PAMCC está dedicada a las acciones de mitigación contenidas en los seis planes de acción para cada sector con incidencia en las emisiones de GEI a nivel nacional: Energía, Bosques, Transporte,  Industria,  Agricultura y Ganadería, e Infraestructura y Territorio^[38].

De acuerdo al inventario de GEI de 2016, los subsectores que más aportan a las emisiones nacionales son la ganadería, el transporte, la generación de electricidad, la quema de combustibles en sector industrial y sector residencial, el cambio de uso de suelos (principalmente deforestación) y la silvicultura, la agricultura y los procesos industriales.

La sección bajo análisis está dividida en un capítulo 1, que ofrece información sobre la matriz de emisiones y circunstancias nacionales de la Argentina; un capítulo 2 donde se presenta información sobre el sistema nacional de inventario de emisiones y absorciones de GEI y los resultados obtenidos en el Tercer Informe Bienal de Actualización para el año 2016; un capítulo 3 donde se presentan las metas y medidas del Plan Nacional de Mitigación, su metodología de desarrollo, su alcance, su visión, su estructura y un resumen de los planes sectoriales; un capítulo 4, que presenta los mecanismos para el desarrollo de indicadores utilizado, el monitoreo continuo de la implementación de los planes sectoriales y el seguimiento del cumplimiento de la Contribución Nacional, y un capítulo 5 en el que se describen los pasos a seguir para la revisión y actualización de los planes.

1. Horizonte temporal, medidas incondicionales y medidas adicionales. Sistema Nacional de Monitoreo de Medidas de Mitigación

El Plan Nacional de Mitigación estima el impacto al año 2030 en materia de reducción de emisiones e incremento de absorciones, como consecuencia de implementar los planes sectoriales, describiendo dos grandes grupos de acciones de mitigación: (i) Medidas incondicionales: son aquellas que el país se compromete a llevar adelante para cumplir con la meta establecida; y (ii) Medidas adicionales: son aquellas que el país identifica como potenciales, pero que están sujetas a recibir financiamiento, capacitación, tecnología o alguna otra forma de apoyo internacional para poder implementarlas.

Por otro lado, la implementación del Plan Nacional de Mitigación será monitoreada mediante una serie de indicadores de gestión (relacionado con la planificación, construcción y/o desarrollo de la medida) e indicadores de resultados (que permiten estimar las emisiones evitadas o absorciones generadas por cada medida). El seguimiento de las medidas se realizará mediante el Sistema Nacional de Monitoreo de Medidas de Mitigación, y los resultados de monitoreo de las medidas y los resultados del inventario nacional se publicarán en la plataforma especialmente elaborada por la DNCC.

1. El Plan de Acción Nacional de Energía y Cambio Climático

El PNM describe la oferta interna total de energía, que comprende la oferta interna de energía primaria más el saldo comercial de energía secundaria, y que alcanzó en el año 2018 los 82,1 mil ktep^[39].

La energía que ha sido producida localmente es en un 87,5% de origen fósil, correspondiendo un 58,4% a gas natural, un 27,7% a petróleo y derivados y un 1,4% a carbón mineral. Las energías hidráulica y nuclear aportaron un 5,3% y 2,3%, respectivamente, y las renovables no convencionales (biomasa, biocombustibles, eólica y solar) un 4,6%.

La potencia instalada del parque eléctrico alcanzó aproximadamente 38,5 GW en 2018. El 64% correspondió al parque térmico, 29% al hidráulico, 5% al nuclear y 2% a fuentes renovables no convencionales^[40].

En el período 2007-2018 el parque eléctrico creció en generación térmica, principalmente con ciclos combinados que operan a partir de gas natural. La capacidad hidráulica se mantuvo estable incrementándose en 10% y, por ello, ha ido perdiendo participación relativa. Por último, resulta de alta relevancia en el período la incorporación de 954 MW de potencia en centrales de generación eólica, solar fotovoltaica y de biogás.

En relación a la demanda de energía eléctrica, según el Balance Energético Nacional (BEN) del año 2018, la industria representa el 39,4% de la demanda total, el sector residencial el 34,5%, el comercial y público el 24,9%, y, por último, el 1,1% restante se reparte entre transporte y agropecuario^[41].

Debe resaltarse que debido a la ubicación de los recursos energéticos y a la concentración de los puntos de consumo, la Argentina posee una extensa red interconectada de transmisión en configuración en bucle cerrado y redes de distribución locales. Debido a la gran extensión de la red (conformada por más de 28.000 km de líneas -desde 500 kV hasta 33 kV) y operadas por 11 empresas, las pérdidas acumuladas (del orden de 14%) son significativas en términos económicos, dando lugar, también, a un aumento de las emisiones por generación. El factor de emisión promedio de la red interconectada nacional en el año 2016 fue de 0,348 tCO2/MWh^[42].

1. La Energía en el Inventario nacional de GEI

El inventario GEI, confeccionado por la DNCC, calcula las emisiones y absorciones de GEI a nivel nacional siguiendo las Directrices del IPCC de 2006 para cuatro sectores: Energía, Procesos industriales y uso de productos, Agricultura, ganadería, silvicultura y otros usos de la tierra y Residuos.

De acuerdo al inventario GEI, el sector Energía incluye todas las emisiones de gases de efecto invernadero producto de la combustión y de las fugas por la fabricación de combustibles. El sector representó el 53% de las emisiones totales del año 2016. En este sector se destacan las categorías de “Transporte terrestre”, la “Generación de electricidad” y “Otros consumos – Residencial”^[43].

Dada esta realidad, la Argentina se encuentra en la etapa de formulación de una estrategia de largo plazo al 2050 para el sector energía y para el sector agricultura, ganadería, silvicultura y otros usos de la tierra, con el objetivo de buscar escenarios compatibles con el Acuerdo de París de no superar los 2°C de incremento de temperatura media global a finales de siglo^[44].

1. Objetivos específicos de mitigación para el sector de la Energía

Evidentemente, siendo el sector Energía el más importante en términos de emisiones de GEI, su plan sectorial también es el que presenta el mayor potencial de mitigación^[45]. Por ello el Plan de Energía propone una serie de medidas de mitigación en cuatro dimensiones: eficiencia energética, energías renovables, combustibles y generación a gran escala^[46], sobre dos ejes de intervención: demanda y oferta de energía.

En relación a la eficiencia energética, resáltese que Argentina se propuso implementar medidas de eficiencia energética con el objetivo de reducir un 8,3% la demanda de energía al año 2030, comparándolo con las previsiones actuales sin esas medidas^[47].

En este sentido, en noviembre de 2019 se presentó al Senado de la Nación el proyecto de Ley de Eficiencia Energética^[48], en línea con las Leyes Nº 26.190^[49], que creó el Régimen de Fomento Nacional para el uso de Fuentes Renovables de Energía destinada a la Producción de Energía Eléctrica, y la Ley  Nº 27.424^[50], que creó el Régimen de Fomento a la Generación Distribuida de Energía Renovable integrada a la Red Eléctrica Pública. Se realizaron 45.000 encuestas a hogares urbanos de todo el país, indagando sobre usos y equipamiento de la energía a través de un módulo específico incluido por primera vez en la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGHo) que periódicamente desarrolla el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, lo que permitió desarrollar un “Modelo de Demanda de Energía en Hogares Urbanos de la Argentina” cuyos resultados se publicarán a partir de marzo del año 2020.

1. Plan de Acción Nacional de Transporte y Cambio Climático

El 39% del consumo de combustibles del sector transporte corresponde al gasoil y el 37% a la motonafta, el 11% corresponde al gas natural comprimido y 9% a biocombustibles mezclados con motonaftas y gasoil, a los que se suma 3% aerokerosene, utilizado para aviación^[51].

La gran extensión continental de la Argentina, con unos 40 mil kms. de caminos nacionales, que constituyen la red troncal primaria de jurisdicción nacional, 189 mil kms. de rutas provinciales y aproximadamente 285 mil kms. de caminos administrados por los municipios, conformando la red vial terciaria, conlleva una gran demanda de transporte de larga distancia, tanto de pasajeros como de carga.

Con dicha realidad, el Plan de Acción Nacional de Transporte y Cambio Climático se enmarca en el Plan Nacional Transporte, que apunta a satisfacer las necesidades actuales y futuras en materia de movilidad de personas y logística de cargas, bajo la premisa de jerarquizar la sustentabilidad ambiental. En este contexto, el Plan tiene como principal objetivo planificar la implementación de las medidas bajo la jurisdicción del Ministerio de transporte con el fin de reducir las emisiones de GEI de acuerdo con los compromisos asumidos en materia de cambio climático.

En este sentido, las medidas y acciones de mitigación del plan^[52] se estructuran en tres ejes: transporte urbano de pasajeros, transporte interurbano de pasajeros y transporte de cargas^[53].

1. Plan de Acción Nacional de Industria y Cambio Climático

El sector Procesos industriales y uso de productos incluye las emisiones de GEI provocadas por la reacción química durante el uso de GEI como materias primas empleadas en diferentes procesos industriales, y por los usos no energéticos del carbono contenido en los combustibles fósiles. El sector representó el 6% de las emisiones totales en el año 2016^[54].

Este plan de mitigación sectorial abarca las actividades productivas, considerando los consumos de energía, las emisiones de los procesos industriales y el uso de materia prima, y prevé medidas y acciones de mitigación en cuatro ejes centrales: eficiencia energética^[55], energías renovables^[56], economía circular^[57] y captura de gases^[58].

1. Plan de Acción Nacional de Agro y Cambio Climático

El sector Agricultura, ganadería, silvicultura y otros usos de la tierra incluye las emisiones y absorciones de tierras forestales, tierras de cultivo, pastizales y otros tipos de uso de la tierra. También considera las emisiones por la gestión de ganado y de estiércol, las emisiones de los suelos gestionados y la debidas a la aplicación de fertilizantes.

El sector representó el 37% de las emisiones totales en el año 2016. En este sector las emisiones y absorciones son lideradas por la categoría de “Fermentación entérica” del “Ganado vacuno” y la conversión de tierras forestales producto de la deforestación (“Tierras forestales convertidasen tierras de cultivo y en pastizales”)^[59].

Las medidas de mitigación para este sector proponen que para el año 2030 se aumente la superficie forestada de 1.38 millones a 2 millones de hectáreas, se alcance una proporción de 48% de superficie cultivada con cereales y 52% con oleaginosas, y se aproveche la biomasa para generar energía, impulsando la generación térmica y de electricidad no conectada a la red^[60].

1. Plan de Acción Nacional de Bosques y Cambio Climático

Argentina cuenta con una superficie de bosques cultivados de 1,38 millones de has (2016), de las cuales un 61% corresponde a coníferas, un 24,7% a eucaliptos y un 10,6% a salicáceas. El 95% de las maderas utilizadas en la industria forestal provienen de los bosques cultivados. La madera se emplea como insumos para la producción de papel, la generación de energía, la construcción de viviendas y la fabricación de muebles. En el año 2016 se extrajeron aproximadamente 15 millones de m3 de rollizos, de los cuales el 60% se destinó a tableros y aserrados, y el 40% restante a pasta celulósica, papel y cartón^[61].

Respecto a los bosques nativos, la Argentina cuenta con una superficie de 54 millones de hectáreas de bosques nativos, que han sido registradas en los ordenamientos territoriales provinciales regidos por la Ley Nacional de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos. El país se caracteriza por tener siete regiones forestales que presentan distintos tipos de bosques nativos, dadas las diferentes condiciones geográficas, geológicas, topográficas y climáticas, que determinan amplios gradientes térmicos y de precipitación. Cada una de estas regiones presenta bosques característicos.

Desde 2002 hasta 2013 la tasa de deforestación promedio fue de 368 mil ha/año. Durante ese período, la deforestación creció exponencialmente alcanzando las 486 mil ha/año en 2007. En 2016, se deforestaron unas 156 mil has^[62].

Dada esa realidad, el Plan sectorial de Bosques^[63] se enfoca en los bosques nativos^[64], y propone que en 2030 reducir las emisiones y aumentar las capturas de GEI asociadas a la deforestación y la degradación de los bosques nativos a partir de un adecuado ordenamiento territorial, del uso sostenible y competitivo del suelo, y de la conservación y recuperación de los paisajes productivos. A tal fin, las medidas de mitigación van desde mejorar el ordenamiento territorial evitando la deforestación, impulsar el manejo sostenible y la conservación de los bosques nativos, restaurar y recuperar zonas de bosques afectadas y prevenir los incendios forestales^[65].

1. El Plan de Acción Nacional de Infraestructura, Territorio y Cambio Climático

El Plan de Acción Nacional de Infraestructura, Territorio y Cambio Climático incluye los aspectos relacionados con los ejes: Agua, Vivienda y Urbanismos y Residuos. Con relación a éstos, se los clasifica en origen residencial, urbano, comercial, asistencial, sanitario, industrial e institucional (no se incluyen los residuos peligrosos porque están regulados por la Ley Nº 24.051 de Residuos Peligrosos). Según datos del Observatorio para la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos de la SGAyDS, en el año 2015 el total de residuos generados per cápita fue del orden de 1 kg/día^[66].

Debe resaltarse que sólo el sector Residuos, que incluye las emisiones generadas por la disposición, tratamiento y gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU), de los residuos industriales, de las aguas residuales domésticas y de las aguas residuales industriales, representó el 4% de las emisiones totales del año 2016^[67].

El plan sectorial bajo estudio propone medidas de mitigación para la gestión del agua^[68], la vivienda y el urbanismo, y los residuos^[69]. Con relación al subsector de vivienda y urbanismo, el plan propone acciones de mitigación que apuntan a promover viviendas sociales nuevas, mejorar las viviendas existentes, promover el acceso al gas natural domiciliario y la asociación público-privada.

1. La Estrategia Nacional de Vivienda Sustentable

A continuación, se analizarán medidas que podrían planificarse desde el sector público nacional para impulsar la construcción de viviendas sociales nuevas y sustentables.

En este sentido, se ha valorado^[70] que siguiendo la tendencia mundial hacia la eficiencia energética, la Secretaría de Gobierno de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, junto con la Secretaría de Vivienda, aprobaron mediante una resolución conjunta^[71] la Estrategia Nacional de Vivienda Sustentable, con el fin de integrar  el pilar de la sostenibilidad ambiental y climática en el desarrollo de la política nacional de vivienda.

Dicha Estrategia incluye una serie de objetivos^[72] y de acciones^[73] que apuntan  a incentivar modelos de negocios con criterios de sustentabilidad y a facilitar el uso eficiente de los recursos en el sector de la vivienda y las edificaciones.

1. El Sello de Vivienda Sustentable

En este mismo sentido, la Secretaría de Vivienda ha creado el “Sello de Vivienda Sustentable”^[74], como metodología de evaluación, diagnóstico y certificación de viviendas, según las variables de sustentabilidad de la Secretaría de Vivienda^[75]. Entre otras variables, el Sello de Vivienda Sustentable analiza el grado de incorporación de criterios de eficiencia energética y de tecnologías de energías renovables en viviendas proyectadas o existentes, sean unifamiliares o edificios de vivienda multifamiliar o de propiedad horizontal.

La gestión y obtención del Sello es obligatoria en el caso de proyectos habitacionales financiados por la Secretaría de Vivienda, pero voluntario para proyectos privados sin contacto con fondos públicos, y es aplicable en etapa de proyecto, para viviendas nuevas o para vivienda preexistente. En el caso de propiedad horizontal, el Sello deberá aplicarse a la totalidad de sus unidades funcionales en forma independiente.

El Sello de Vivienda Sustentable es otorgado por la Secretaría de Vivienda si la vivienda o proyecto en cuestión cumple con el Reglamento Operativo dispuesto al efecto^[76] y debe ser gestionado por un Técnico Diagnosticador Sustentable que debe ser elegido del listado dispuesto al efecto por la Secretaría de Vivienda.

Por otro lado, deben también resaltarse los importantes cambios introducidos a principios de 2019 en el Plan Nacional de Vivienda mediante la Línea de Acción 4^[77]. Allí se dispuso la creación de un subsidio para sustentabilidad, a través de subsidios al capital o tasas preferenciales para los beneficiarios del Plan Nacional de Vivienda, destinados a promover la implementación de medidas de eficiencia energética y energías renovables en la construcción de viviendas. También se establecieron créditos y microcréditos para la Vivienda Sustentable, destinados a financiar la ejecución de mejoramientos y/o la incorporación de equipamiento de eficiencia energética y energías renovables y a ser otorgados por el Fondo Fiduciario para la Vivienda Social.

A paso lento pero firme, el Sector Público de la República Argentina comienza a adoptar las mejores prácticas en materia de política de vivienda alineada a los ODS, lo que se suma a la reciente legislación de fomento a las energías renovables y a la generación distribuida, y a las nuevos Lineamientos para la emisión de bonos verdes, sociales y sustentables” de la Comisión Nacional de Valores^[78].

1. Introducción a la Securitización Sustentable: G-ABS

            Si bien puede sostenerse que a nivel bancario todavía no se vislumbra en la República Argentina un cambio determinante de paradigma, ya que son aún poco comunes los préstamos verdes^[79], puede también afirmarse que se ha dado un importante primer paso el 21 de Junio de 2019, cuando 18 bancos firmaron el Protocolo de Finanzas Sostenibles de la Industria Bancaria Argentina^[80], un documento en el que la banca argentina reconoce su capacidad de crear valor a través de productos y servicios que colaboren con la mitigación del cambio climático.

A nivel global, la creciente presión hacia la incorporación de criterios de sustentabilidad está siendo particularmente fuerte respecto de los bancos, especialmente los que operan en países desarrollados.

Un estudio reciente de Naciones Unidas^[81] analizó las prácticas bancarias alineadas con los ODS por parte de diez bancos líderes en Europa. Se concluyó que los bancos -al menos en los países desarrollados- enfrentan dos problemas: (1) carecen de datos para medir la performance energética de los activos que financian^[82]; y (2) necesitan alcanzar una escala mínima para poder securitizar los paquetes de préstamos verdes que otorgan. A resolver éstos dos problemas es que apuntan las prácticas de green tagging. El green tagging es un término acuñado para identificar prácticas de financiamiento con impacto ambiental positivo. Empezó a ser utilizado para evaluar las carteras de préstamo bancario que financian la incorporación de eficiencia energética en el sector de la construcción, con un especial énfasis en las carteras hipotecarias “verdes”, tanto comerciales como residenciales, es decir, hipotecas que incorporan objetivos de sustentabilidad ambiental en sus condiciones de concesión.

Evidentemente, el green tagging aporta información diferencial y relevante -si es medido e informado siguiendo mejores prácticas sectoriales- lo que, a su vez, aporta un plusvalor en una eventual securitización posterior, facilitando la re-financiación bancaria mediante la emisión de bonos verdes, o más técnicamente, emitiendo green asset-backed securities, productos que llamaré G-ABS para facilidad de referencia.

Como dato relevante y favorable a los G-ABS, un estudio realizado en 2013 descubrió que existe una correlación significativa y positiva entre créditos hipotecarios y viviendas con certificación energética: las hipotecas “verdes” tienen un riesgo de default 32% menor que las hipotecas tradicionales^[83]. Por otro lado, existe evidencia sobre una correlación positiva entre la performance energética de una propiedad y la valuación de la misma: a mayor eficiencia energética, será mayor el valor venal^[84].

Ahora bien, la ONU estima que se requieren, anualmente, 560 Billones de Dólares de inversión/financiación en eficiencia energética para duplicar la tasa de incorporación de eficiencia energética global, y así poder cumplir las metas globales del Acuerdo de París. A 2017, sólo se invertían 200 U$D Billones por año, cifra que debe casi triplicarse y muy rápidamente^[85].

Sin dudas, la ampliación de la oferta de financiamiento “verde” requiere también acelerar las securitizaciones “verdes” o “sustentables” -para que los bancos puedan fondear la operatoria-, para lo cual el green tagging es esencial. Pero también se requiere actuar a nivel de la demanda minorista, “premiando” a través de tasas más bajas a quienes tomen créditos hipotecarios con un componente sustentable y de eficiencia energética. Como se expresó, esta menor tasa de interés se compensa con un menor riesgo de default, al menos según los data sets de EE.UU. Europa está dando grandes pasos en este sentido con su Iniciativa de Hipotecas con Eficiencia Energética^[86] de la cual ya participan 49 bancos.

En términos de securitización sustentable, puede sostenerse que el proceso recién comienza a rodar, “empaquetando” préstamos corporativos de eficiencia energética, hipotecas residenciales verdes, y préstamos prendarios para la compra de vehículos verdes o híbridos. Según la OECD, en los próximos 15 años el mercado de securitizaciones sustentables y de emisiones de G-ABS podría alcanzar un volumen anual de 380 U$S Billones, y ya es el producto que más crece dentro de las Finanzas Climáticas^[87].

Paralela y simultáneamente, la banca y los grandes fondos de inversión comienzan a privilegiar la presencia de inversiones verdes en sus balances, y es en ese contexto donde el mercado de securitizaciones sustentables ha nacido y comienza a crecer rápidamente, permitiendo a los bancos fondearse con tasas atractivas en el mercado, para seguir financiando activos y proyectos verdes, estimando la OECD que en 15 años el mercado de securitizaciones sustentables podría alcanzar un volumen anual de 380 U$S Billones. Pero 2035 será ya, sin dudas, demasiado tarde.

1. Impulsar la inversión y el financiamiento sustentables

No cabe duda alguna que las inversiones sustentables deben ser aceleradas y democratizadas, mucho más urgentemente de lo que se cree. Para esto, las regulaciones bursátiles (Ley de Mercado de Capitales, Ley de Financiamiento Productivo y Normas de CNV) necesitan ser re-pensadas, migrando quizás desde una lógica de estricta protección del inversor como eje directriz, hacia una nueva lógica que promueva, premie y facilite inversiones resilientes al cambio climático como eje central. De lo contrario, en el largo plazo, no existirán ni mercados ni inversores que proteger.

Asimismo, se considera necesario multiplicar drásticamente la cantidad de productos verdes de inversión colectiva, y también la cantidad de inversores minoristas, y para esto la tecnología blockchain -que permite la fractional ownership de green STOs- puede jugar un papel central, si los reguladores bursátiles lo permiten.

En este sentido, y con miras a ampliar la base de inversores y el monto de inversiones, quizás sería conveniente modificar la reglamentación actual del equity crowdfunding^[88], y elevar sustancialmente los montos máximos de emisión cuando se trate de proyectos “verdes”, elevándose también las dos limitaciones que rigen respecto del inversor y el quantum de la inversión.

Pero no sólo deben replantearse las regulaciones bursátiles  -cambiándose el foco desde la estricta protección del inversor hacia la promoción de inversiones resilientes al cambio climático-, sino que también debieran replantearse los esquemas tributarios que gravan dichos productos: debieran ser eximidos de todo tributo las rentabilidades obtenidas por inversiones sustentables, cualquiera sea el producto que las viabilice.

Es socialmente conveniente que el inversor sustentable, cualquiera sea su escala, no deba soportar el pago de impuestos que graven la rentabilidad producida por el éxito y la buena gestión managerial de proyectos y activos verdes, en tanto y en cuanto éstos midan e informen su contribución a los ODS y sean realmente resilientes al Cambio Climático y no se trate de un caso de green washing más.

Lo anteriormente propuesto encuentra sólido fundamento en que esta inversión privada, verde, bursátil y genuina está efectivamente contribuyendo hoy a reducir la futura inversión pública en adaptación y mitigación al Cambio Climático, en un país con déficit estructural.

Desde el punto de vista del financiamiento sustentable, también es necesario producir reformas regulatorias en el FOGAVISO, en el Reglamento General de la Actividad Aseguradora, y en las líneas de financiamiento público para viviendas nuevas o existentes (PROCREAR, o la que la reemplace), invitando a la banca privada a acompañar el proceso de transición hacia una política de vivienda sustentable, dada su ya expresada intención al suscribir Protocolo de Finanzas Sostenibles de la Industria Bancaria Argentina.

1. Medidas de lege ferenda para impulsar el financiamiento sustentable en el marco del Plan Nacional de Vivienda

Como conclusión, se proponen tres medidas que dependen del sector público, y se descuenta la ulterior participación y acompañamiento por parte de la banca privada:

1. Garantías del FOGAVISO: las garantías a ser otorgadas por el FOGAVISO^[89] a favor de constructores privados debieran exigir que las viviendas proyectadas obtengan el Sello de Vivienda Sustentable como condición excluyente de acceso a la garantía.

A su turno, los créditos intermedios afianzados por el FOGAVISO pero otorgados por entidades financieras privadas, debieran prever condiciones diferenciadas de financiamiento toda vez que se trata de un proyecto inmobiliaro con beneficios ambientales por incorporar criterios de eficiencia energética, energías renovables, y ser coherente con las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático^[90].

1. Sector Asegurador: impulsar una modificación al Reglamento General de la Actividad Aseguradora^[91] [punto 35.8.1.(M), apartado (2)], por medio de la cual la securitización hipotecaria cuyo activo subyacente sean créditos hipotecarios otorgados por entidades financieras promueva la construcción de viviendas sustentables certificadas, estableciéndose beneficios desde la Superintendencia de Seguros de la Nación para incentivar la originación de G-ABS a ser adquiridos por aseguradoras, y re-dirigiendo la obligación de inversión de éstas hacia G-ABS, en un porcentaje coherente con las acciones de adaptación del PAMCC, eximiendo de impuesto a las ganancias las rentabilidades con título, causa u origen en G-ABS adquiridos por el sector asegurador.

A su turno, sería conveniente impulsar desde la Superintendencia de Seguros de la Nación una baja sustancial de las primas cobradas a los constructores por la contratación del seguro obligatorio creado por el Art. 2071 del Código Civil y Comercial de la Nación, y reglamentado como “Seguro de Caución para Adquirentes de Unidades Construidas o Proyectadas Bajo el Régimen de Propiedad Horizontal”^[92].

1. Sector Bancario: impulsar desde el B.C.R.A. una modificación a la Comunicación A-6250^[93], con el objeto de que los boletos de compraventa y participaciones en fideicomisos se puedan tomar como collateral aforados a 85%, si la vivienda en cuestión cuenta o contará con el Sello de Vivienda Sustentable.

Finalmente, se propone que desde el B.C.R.A se promueva que los bancos que han suscripto el Protocolo de Finanzas Sostenibles de la Industria Bancaria Argentina ofrezcan efectivamente condiciones diferenciadas en la concesión de préstamos hipotecarios que financien la construcción de viviendas nuevas (o la readecuación de vivienda existentes) con Sello de Vivienda Sustentable.